Projekt UC100 – Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta (ROP) i jego konsekwencje dla branży 

Projekt UC100, wdrażający Rozszerzoną Odpowiedzialność Producenta, miał być fundamentem dla Gospodarki Obiegu Zamkniętego. Zamiast tego tworzy fundamentalne ryzyko systemowe: grozi monopolem NFOŚiGW, biurokratyzacją i zniszczeniem rynkowej konkurencji. Brak kluczowych rozporządzeń dotyczących kosztów i nierealistyczne progi zbiórki stawiają pod znakiem zapytania całą transformację. O ryzykach legislacyjnych i operacyjnych dla branży rozmawiamy z Konradem Nowakowskim. 

Redakcja: – Panie Prezesie, projekt UC100 zakłada centralizację systemu ROP i nadanie znaczącej roli NFOŚiGW. Jakie realne korzyści może to przynieść branży, a jakie zagrożenia Pan dostrzega? 

Konrad Nowakowski: – W teorii centralizacja mogłaby ułatwić standaryzację procedur i raportowania. To niby uproszczenie ma jednak tyle ukrytych wad, że obecnie wybieramy systemy wolnorynkowe, a nie centralnie sterowane. Tym samym w praktyce widzimy bardzo poważne zagrożenia powrotu do czasów „słusznie minionych”. Projekt wprowadza system silnie zbiurokratyzowany, w którym decyzje i procedury zależą od jednej instytucji – NFOŚiGW. Przedsiębiorcy – i to praktycznie bez różnicy, czy to małe i średnie, czy duże firmy – zostają zmuszeni do podporządkowania się, co ogranicza elastyczność biznesu i zwiększa koszty operacyjne. Nie będzie już możliwości wyboru partnera do realizacji obowiązków w zakresie budowy systemu recyklingu opakowań. Dzisiaj przedsiębiorcy mogą wybrać na zasadach rynkowych pomiędzy organizacjami odzysku opakowań oraz porozumieniami izb gospodarczych. Już od 2026 r. ten wybór będzie dotyczył tylko części obowiązku, a od 2028 r., w myśl założeń projektu UC100, całkowicie zniknie możliwość wyboru. Zostanie płacenie opłaty ustalanej na mocy rozporządzenia i liczenie na to, że NFOŚiGW będzie działał skutecznie i że opłata nie będzie co roku mocno podnoszona. Przykład z Węgier, gdzie przyjęto podobne rozwiązanie, każe wątpić w taki obrót sytuacji – tam opłaty wzrosły kilkakrotnie, a poziom recyklingu spadł. Dodatkowo projekt nie zawiera rozporządzeń wykonawczych. Bez nich praktycznie niemożliwe jest określenie zasad ustalania kosztów ani sposobu finansowania recyklingu. Branża nie ma więc pewności, jakie będą rzeczywiste obciążenia, co rodzi chaos i ryzyko sporów interpretacyjnych. To poważny mankament, który może skutkować paraliżem systemu na starcie. 

R.: – Projekt mówi o „symbolicznych kosztach” na starcie. Czy branża i konsumenci mogą spodziewać się większych obciążeń w kolejnych latach? 

K.N.: –  „Symboliczne koszty” to jedynie deklaracja. Systemy scentralizowane – z doświadczenia innych krajów – pokazują, że wydatki rosną bardzo szybko, szczególnie w kolejnych latach, gdy dołączają nowe produkty i typy opakowań. Przedsiębiorcy będą musieli inwestować w ewidencję, audyty, systemy IT i raportowanie – a te koszty w praktyce zawsze odbijają się na cenach produktów. 

Co więcej, przyjęte w projekcie założenia budzą wątpliwości samej branży recyklingu. Nie ma gwarancji, że firmy otrzymają realne wsparcie w budowie infrastruktury czy rozwoju technologii recyklingu, a w ostateczności i odzysku. Bez tego nawet najlepiej zaplanowany system ROP nie doprowadzi do faktycznej realizacji gospodarki o obiegu zamkniętym. GOZ bez silnej branży recyklingowej pozostanie wyłącznie opisem w ustawie, a nie praktycznie realizowanym systemem. 

Chętnych odsyłam do OSR (Oceny Skutków Regulacji), gdzie przewidziano tzw. opłaty pomostowe już w latach 2026 i 2027 – i wyrażają się one kwotami w setkach milionów złotych rocznie. To, że w myśl ROP konsumenci mają ponosić koszty zagospodarowania całej frakcji opakowaniowej zawartej w strumieniu odpadów komunalnych (a nie mieszkańcy, jak to jest po części obecnie), w żaden sposób nie tłumaczy wprowadzenia mechanizmu „parapodatkowego” (opłata jako danina publiczna). Całkowicie niezrozumiały jest też luźny związek pomiędzy finansowaniem a efektami działań – czytaj: poprawą selektywnej zbiórki, zwiększeniem poziomów recyklingu oraz stosowaniem ekomodulacji. Niesparametryzowany jest również sposób kształtowania stawek opłat, a te zaproponowane opierają się na morfologii odpadów komunalnych, gdzie nie uwzględniono, że wchodzi system kaucyjny i w żółtym worku udział opakowań po napojach będzie coraz mniejszy. Trudno zatem uznać, że waga i struktura odpadów odzwierciedla przewidywalną rzeczywistość. A zaprezentowane propozycje stawek są realne. 

R.: – Wielu ekspertów podkreśla, że nowe przepisy mogą ograniczać konkurencję między organizacjami odzysku. Czy to rozwiązanie sprzyja efektywności, czy grozi monopolizacją i biurokratyzacją? 

K.N.: – Projekt UC100 nie ogranicza konkurencji – on ją zabija! Realizuje koncentrację rynku w rękach NFOŚiGW i w praktyce pozbawia możliwości komercyjnego prowadzenia działalności przez organizacje odzysku opakowań oraz porozumienia izb gospodarczych. To, że formalnie nie zakazuje tym podmiotom działalności, w istocie odbiera im taką możliwość, zostawiając wyłącznie komercyjną działalność doradczą. No ale przecież to NFOŚiGW będzie realizował wszystkie obowiązki – tym samym kto będzie zlecał takie działania, gdy w tym zakresie wniósł już opłatę do funduszu? Teoretyczna możliwość samodzielnej realizacji obowiązku ma praktycznie nieosiągalnie wysokie bariery wejścia. Efektywność w takim modelu jest iluzoryczna. W praktyce grozi monopolizacja, większe koszty administracyjne i spowolnienie innowacji w zbiórce i recyklingu. 

Projekt nie przewiduje również mechanizmów wspierających ekoprojektowanie produktów ani tworzenie modeli GOZ przez przedsiębiorców. Oznacza to, że przedsiębiorcy, którzy chcieliby rozwijać produkty i opakowania nadające się do efektywnego recyklingu, nie mają zachęt ani wsparcia systemowego. System pozostaje więc przede wszystkim regulacją administracyjną, a nie narzędziem transformacji ekologicznej. 

R.: – Jak nowy system ROP wpłynie na firmy recyklingowe i dotychczasowe modele zbiórki? 

K.N.: – Nowe przepisy wymuszą podporządkowanie się centralnym procedurom, co w praktyce ograniczy lokalne, elastyczne modele zbiórki, które dziś działają skutecznie i ekonomicznie. Firmy recyklingowe będą musiały inwestować w systemy raportowania, audyty i certyfikacje, co zwiększa koszty operacyjne i administracyjne. 

Możliwość samodzielnej realizacji obowiązków jest praktycznie niemożliwa do zrealizowania. Taka droga dostępna jest tylko dla przedsiębiorców realizujących zbiórkę na poziomie minimum 95%. To poziom praktycznie nieosiągalny, nawet w systemie kaucyjnym, co oznacza, że większość firm zostanie zmuszona do korzystania z centralnego systemu, ograniczając konkurencję i innowacyjność w sektorze recyklingu. 

R.: – Polska musi dostosować się do wymogów unijnych. W jakich obszarach projekt UC100 dobrze realizuje te cele, a gdzie grozi nam ryzyko niewykonania obowiązków? 

K.N.: – Projekt częściowo odpowiada na wymogi unijne w zakresie sprawozdawczości i poziomów recyklingu. Problem w tym, że jego realizacja opiera się na centralizacji i mechanizmach administracyjnych, które mogą nie działać. A jak nie zadziała – to kto poniesie z tego tytułu konsekwencje? 

Największe ryzyko dotyczy importerów składników do produkcji – skomplikowana ewidencja i raportowanie grożą błędami i karami finansowymi. Brak rozporządzeń wykonawczych i jasnych mechanizmów wspierających rozwój branży recyklingu zwiększa ryzyko, że obowiązki unijne nie zostaną w pełni wykonane. GOZ może pozostać jedynie zapisem w ustawie, a transformacja w rzeczywistości będzie bardzo utrudniona. 

Podsumowując, projekt UC100 w obecnym kształcie rodzi szereg poważnych problemów: biurokratyzację, ryzyko monopolizacji, brak realnego wsparcia dla branży recyklingu, brak mechanizmów wspierających ekoprojektowanie i nieosiągalne wymagania dla samodzielnej realizacji obowiązków. Bez zmian i doprecyzowania rozporządzeń wykonawczych system ROP może nie spełniać ani celów środowiskowych, ani oczekiwań przedsiębiorców. 

R.: – Branża podkreśla, że recykling w Polsce często oznacza odzysk energetyczny. Jakie zmiany są konieczne, aby zwiększyć udział realnego recyklingu materiałowego? 

K.N.: – Recykling w Polsce w dużej mierze opiera się na procesach ponownego wykorzystania materiału zawartego w opakowaniu. Recykling chemiczny praktycznie nie istnieje. Odzysk sprowadza się do odzysku energetycznego – spalania odpadów w spalarniach, elektrociepłowniach oraz cementowniach. Formalnie spełnia to wymogi ROP, ale nie realizuje idei gospodarki o obiegu zamkniętym. Aby zwiększyć udział realnego recyklingu materiałowego, potrzebne są: 

Rozbudowa infrastruktury recyklingowej, szczególnie dla tworzyw trudnych do odzysku, jak laminaty czy folie wielowarstwowe/wielomateriałowe. 

Mechanizmy wsparcia finansowego, ponieważ obecne niskie ceny surowców pierwotnych skutkują niską wartością rynkową regranulatów. Firmy recyklingowe nie są w stanie pokryć rosnących kosztów (energii, pracy, transportu) tylko z przychodów ze sprzedaży surowców wtórnych. 

Ekoprojektowanie i selektywne regulacje, które zmuszałyby producentów do tworzenia opakowań łatwych w recyklingu, wspierając tym samym rozwój realnego recyklingu materiałowego. 

Bez tych zmian recykling materiałowy będzie marginalizowany, a odzysk energetyczny będzie dominował – co w praktyce oznacza, że cele GOZ pozostaną teorią, a nie faktycznie realizowanym systemem. 

R.: – Czy przepisy w obecnym kształcie motywują do innowacji w gospodarce obiegu zamkniętego, czy raczej hamują rozwój sprawdzonych modeli? 

K.N.: – W obecnym kształcie przepisy raczej hamują innowacje. Centralizacja, zbiurokratyzowane procedury i brak rozporządzeń wykonawczych sprawią, że przedsiębiorcy skoncentrują się na formalnym spełnianiu wymogów, a nie na realnym wprowadzaniu innowacji. Przedsiębiorcy będą działać rozsądnie – skoro zobaczą, że niezależnie od działań będą tylko płacić więcej, to ekoprojektowanie ograniczy się do ciągłej optymalizacji masy opakowań, bo od tego będzie uzależniona opłata. 

Sprawdzone lokalne modele zbiórki i recyklingu, które dziś działają efektywnie, są zagrożone – nie spełniają nierealistycznych progów lub wymogów centralnego systemu. Dodatkowo brak zachęt do ekoprojektowania, niskie ceny regranulatów i rosnące koszty produkcji ograniczają inwestycje w nowoczesne technologie. Firmy recyklingowe nie widzą rentowności w inwestowaniu w rozwój infrastruktury, gdy surowce pierwotne są tańsze od materiałów  
wtórnych. 

R.: – Jakie działania – Pana zdaniem – powinny być priorytetem rządu i branży, by system ROP i kaucyjny były skuteczne, a nie jedynie formalnie wdrożone? 

K.N.: – Priorytety powinny obejmować: 

• Doprecyzowanie prawa – wydanie rozporządzeń wykonawczych w zakresie kosztów finansowania recyklingu i obowiązków przedsiębiorców. Bez tego system pozostaje nieprzejrzysty i niepraktyczny. 
• Wsparcie infrastruktury recyklingowej i stabilizacja rynku surowców wtórnych – dotacje, ulgi podatkowe, zachęty dla firm budujących zakłady przetwarzania materiałów wtórnych. 
• Mechanizmy stabilizacji cen regranulatów, aby branża recyklingu mogła pokryć rosnące koszty produkcji i utrzymać rentowność. 
• Rozwój systemu kaucyjnego i ekoprojektowania – by realnie wspierały recykling materiałowy i umożliwiały transformację GOZ. 
• Monitoring i edukację – wsparcie przedsiębiorców w zakresie wdrażania systemów i raportowania, aby nie ograniczać ich działań do formalności. 

R.: – Jakie ryzyka prawne lub organizacyjne uważa Pan za najbardziej istotne w kontekście najbliższych dwóch–trzech lat? 

K.N.: – Najważniejsze ryzyka to: 

• Niejasność przepisów i brak rozporządzeń wykonawczych – prowadzą do sporów interpretacyjnych i opóźnień w realizacji systemu. 
• Ryzyko finansowe przedsiębiorców – koszty produkcji i operacyjne rosną, a niska wycena regranulatów nie pozwala na ich pokrycie. 
• Biurokratyzacja i monopolizacja rynku organizacji odzysku – ograniczają konkurencję i innowacyjność. 
• Niedostateczne wsparcie dla branży recyklingowej – grozi tym, że formalnie obowiązki będą spełnione, ale realny recykling materiałowy nie będzie realizowany. 
• Brak zachęt do ekoprojektowania i innowacyjnych modeli GOZ – ogranicza możliwość wdrażania nowych rozwiązań w praktyce. 

R.: – Co mogłoby sprawić, że polski system stałby się jednym z najbardziej efektywnych w Europie? 

K.N.: – Polski system mógłby być liderem, jeśli: 

• Centralizacja nie eliminuje konkurencji i lokalnych modeli – elastyczne i innowacyjne podmioty powinny mieć możliwość uczestnictwa w systemie. 
• Wsparcie dla ekoprojektowania i infrastruktury recyklingowej – zachęty finansowe, preferencje inwestycyjne i regulacje promujące materiały nadające się do recykliku. 
• Jasne i realistyczne przepisy wykonawcze – określające koszty, finansowanie i poziomy zbiórki w sposób możliwy do osiągnięcia w praktyce. 
• Integracja systemu ROP i kaucyjnego – tak, aby oba mechanizmy realnie wspierały recykling materiałowy, a nie tylko formalne wskaźniki. 
• Stabilizacja rynku surowców wtórnych – zabezpieczenie wyceny regranulatów tak, aby pokrywała rosnące koszty produkcji i zachęcała do inwestowania w recykling. 
• Stały monitoring i adaptacja systemu – możliwość wprowadzania korekt, aby system odpowiadał realnym potrzebom branży i rynku. 

Podsumowanie: Efektywność wymaga stabilnych cen regranulatów, wsparcia branży, jasnych przepisów oraz realnych mechanizmów zbiórki i recyklingu materiałowego. Bez tego ROP i system kaucyjny mogą pozostać jedynie formalnością, a realny rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w Polsce będzie zagrożony.